TEXTO ELABORADO A PARTIR DE UN ANALISIS DE FERNANDO FERNANDEZ-LLEBRE
El autor parte de la tesis de que la formación y articulación de la financiación de los partidos políticos está en estrecha relación con la configuración de los partidos dentro del Estado democrático y, por tanto, con la gestación y desarrollo de la política parlamentaria en nuestras sociedades occidentales. Así para el desarrollo del estudio primero parte de un análisis teórico e histórico alrededor de la financiación de los partidos para posteriormente realizar un estudio comparativo entre los modelos de financiación de partidos mas característicos que podemos encontrar en el mundo; así el estudio queda concluido con las salidas mayoritarias que se presentan hoy en día señalando los problemas más importantes que afectan a esta cuestión.
Los partidos, al inicio de su historia, esto es los denominados partidos de “cuadros”, estaban caracterizados por una financiación típicamente liberal donde los candidatos que se presentaban por un determinado partido podían hacer frente al sufragio de una campaña electoral con su propio patrimonio, ya que la actividad política era ejercida por aquellos a los que su capacidad económica permitía tal actividad.
Con la extensión del sufragio universa y la aparición de los partidos de masas, se pasó a la necesidad de una financiación colectiva. Así los partidos procuraron intentar tener el máximo numero de afiliados posibles para que colaboraran con el pago de sus cuotas al mantenimiento del partido y por otro lado la inclusión en los parlamentos de clases populares permitió que se explicitara la demanda del que estos cargos públicos fueran remunerados para poder ejercer de una forma óptima su condición de representantes.
Tras la II Guerra Mundial y la constitucionalización de los partidos políticos, se produce un debate sobre la financiación de éstos, donde se les considera como instrumentos centrales de la democracia. Todo ello, por tanto, conllevaba a que los partidos pudieran verse como instrumentos que debían ser financiados por parte del Estado.
El estudio de la construcción de los partidos políticos en España pasa indiscutiblemente por ver el papel que jugaron los partidos en la consolidación del nuevo régimen democrático. Su consolidación sólo es factible cuando los partidos se han consolidado como actores políticos.
Así tras 1977, los partidos que consiguieran representación parlamentaria serían los que configurarán las pautas de actuación política en nuestro país.
Todas las cuestiones señaladas llevaron a que se dispusieran de una forma de doble financiación en los países democráticos: financiación privada y pública.
La privada seria aquella que se gesta durante el primer periodo de formación de los partidos, por cauces particulares no estatales. Mientras tanto la pública sería la que tiene su origen y articulación de forma oficial, es decir desde las arcas del Estado. Pasemos, pues, a analizar de forma somera cada uno de los elementos que la componen:
FINANCIACION PRIVADA
Cuotas de los afiliados: entendidas como el conjunto de aportaciones económicas e individuales que periódicamente los afiliados del partido aportan a la organización con carácter obligatorio.
Donaciones: son contribuciones económicas voluntarias no periódicas de carácter privado. Esta forma de financiación tiene el problema de que se puede limitar la independencia de la actuación de los partidos y que el interés general se ve mermado por otro de carácter particular. En el caso español, las donaciones están notablemente limitadas.
Prestamos y créditos: los partidos actúan como empresas que operan en el mercado económico, solicitando prestamos y créditos a bancos que imponen condiciones uniformes, para el conjunto de los partidos. En principio se deben dar condiciones de igualdad entre todos los partidos pero esto muchas veces no es así.
Gestión de patrimonio: se caracteriza porque los partidos actúan como si fueran empresas privadas o sirven como intermediarios para su administración.
Ingresos atípicos: son vías de financiación que no se encuentran dentro de la estricta legalidad y que están en la línea fronteriza de la corrupción y el delito. Las dos formas mas comunes son las aportaciones extranjeras y la practica conocida como sottogoverno.
FINANCIACION PUBLICA
La financiación pública directa: es aquella por la que los partidos políticos reciben directamente algún tipo de subvención con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Dentro de ésta, podemos encontrar:
financiación de gastos electorales; el estado subvenciona con una determinada cantidad teniendo en cuenta los resultados electorales obtenidos, por tanto son partidos que se han presentado a las elecciones anteriormente.
financiación de gastos permanentes; se da cuando el Estado subvenciona anualmente con una determinada cantidad los gastos ordinarios de los paritos y grupos parlamentarios en los periodos ínter electorales.
o La financiación pública indirecta: entendemos por tal la financiación pública, cuando el Gobierno o las instituciones públicas subvencionan de manera no directa a través de los Presupuestos Generales. Destacamos.
§ La financiación en especie; persigue el objetivo de dar práctica al principio de igualdad de oportunidades en la campaña electoral, así se da una forma de financiación por la que se proporcionan una serie de ventajas en especie. El ejemplo más claro es la cesión de espacios gratuitos de publicidad electoral.
§ Medidas fiscales especiales; consiste en un trato fiscal favorable por medio de exenciones o desgravaciones a los partidos. Esta forma es inexistente en el caso español.
§ Subvenciones a organizaciones relacionadas con los partidos; se produce cuando el Estado subvenciona indirectamente a los partidos en la medida en que son subvencionadas determinado tipo de organizaciones.
§ El “impuesto partidario”: se refiere a la detracción de un tanto por ciento del sueldo de los cargos públicos para el partido o grupo parlamentario, aunque esto varia mucho de la cultura política propia de cada partido.
Entrando a analizar, desde una perspectiva comparada, la financiación de los partidos en los países occidentales podemos encontrar dos grandes grupos: el europeo y el norteamericano, pero a su vez encontramos un caso peculiar y que configuraría un tercer modelo que seria el alemán. Pasemos pues a analizar de forma somera cada uno de los grupos:
MODELO TIPO EUROPEO. CASO FRANCES.
Analizamos en este modelo el caso francés ya que es el más paradigmático del mismo. Así como rasgo característico encontramos la importancia que tiene la financiación pública estatal de los partidos, esto es, responsabiliza al Estado de la financiación de los partidos, en un intento de evitar que algunas fuerzas sociales puedan influir en la vida política. Por tanto, se puede concluir que la financiación estatal no sólo es una realidad, sino también una necesidad deseable y exigible.
Así bajo estas premisas destacan dos prácticas como las más significativas en los países europeos, la primera es la necesidad de exigencia de ahorro y de limitación de los gastos de los partidos y los candidatos, la segunda se refiere al fomento de la financiación privada, en particular lo referido a donaciones.
MODELO ALEMAN.
En Alemania se produce una reflexión acerca de la necesidad de arraigar los partidos y por tanto su financiación a la propia sociedad civil. Así se llega a la conclusión de que los partidos no deben ser financiados en su totalidad por las instituciones públicas y también deben ser mantenidos por la propia sociedad.
Así la Ley de enero de 1994, se combina de forma peculiar la financiación privada y publica, así se concreta en que la financiación estatal no puede superar a los ingresos provenientes de cuotas y donaciones y que tampoco puede superar una cifra fija.
MODELO NORTEAMERICANO
Hace referencia no sólo a EEUU, sino a Canadá también. Cabe destacar tres sistemas de financiación:
1. Tax check-off , forma de financiación a través de la denominada “contribución fiscal ciudadana”. Así en el momento de realizar la declaración de la renta, el ciudadano decide a que partido financiar. Nos encontramos, junto al voto puramente electoral, el que se realiza cada año y que podría llamarse “voto financiero”.
2. Tax deduction y Tax credit, supone la autofinanciación que se apoya en la desgravación fiscal por donaciones a los partidos políticos. La donación va acompañada de un recibo oficial que indica la cantidad donada. Estas desgravaciones suponen un estimulo para las donaciones pequeñas por la mayor desgravación que se concede a estas.
3. Matching Fund, limitación del sistema publico al hacer depender éste de las fuentes de financiación privada. Los partidos reciben ayuda del Estado en función de las donaciones aportadas por los ciudadanos.
Según el autor, la crisis en la financiación de los partidos se corresponde más con el elemento público y no tanto con el de la financiación privada. Los problemas que esta forma de financiación pública han generado, ha llevado a un replanteamiento de las formas de financiación, especialmente en Europa.
Así en España, debemos diferenciar la postura de los tres grandes partidos nacionales: PP, PSOE, e IU. Para el PSOE es preciso realizar una reforma de la financiación donde siga siendo predominante la financiación pública. La posición representada por el PP apuesta por la potenciación de la de carácter privado, con el fin de romper la descompensación entre pública y privada. La propuesta de IU se centra en el predominio de la financiación pública, manteniendo los límites actuales de la financiación privada.
REGIMEN JURIDICO DE LOS PARTIDOS POLITICOS
MARIA DOLORES MARTINEZ CUEVAS
La Constitución española de 1978 no contempla expresamente como han de financiarse los partidos políticos. La ya derogada Ley 54/1978 contenía una serie de criterios conforme a los cuales se había de financiar la actividad de los partidos por parte del Estado, entre otros, que había un reglamento determinado para los partidos que se presentaban a las elecciones formando parte de coaliciones o federaciones, o que los ingresos de los partidos consistían en una cantidad fija en función de votos y escaños obtenidos.
La vigente Ley Orgánica 3/1987 regula esta cuestión con mayor amplitud y concreción. Contempla que las fuentes de financiación pueden ser tanto públicas como privadas, aunque con clara primacía de las públicas. Así desgranando los ingresos de financiación pública encontramos:
Subvenciones publicas por gastos en los comicios electorales
Subvenciones estatales a los partidos en el Congreso, Senado y Parlamentos autonómicos.
Subvenciones estatales con periodicidad anual
Por su parte los recursos financieros privados pueden provenir de:
Sus afiliados, a través de cuotas y aportaciones, o de sus simpatizantes, mediante herencias, legados, etc.
Los resultados de las actividades propias de los partidos.
Los recursos procedentes de “otras aportaciones”
Los créditos que acuerden con las entidades financieras
Continuando con la mencionada ley, observamos que establece que dos terceras partes de la cantidad anual se repartirá entre aquellos partidos con representación en el congreso en función del número de votos, repartiéndose el tercio restante en función del número de escaños.
La ley dedica el doble al reparto por votos que al reparto por escaños, por otro lado los votos recibidos por partidos extraparlamentarios no está previsto que se premien con financiación pública alguna.
Lo que no parece razonable es asignar subvenciones en base al resultado de un cálculo que es a todos los efectos de equidad dudosa, esto es, la ley d´Hondt.
La Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General, prohibe las contribuciones que entidades o personas extranjeras puedan realizar para afrontar los gastos electorales, con la excepción de si se trata con cargo a los Presupuestos de la UE. Aun así hubo de reformarse la LOREG, tras entrar en vigor el Tratado de la UE para posibilitar que los ciudadanos europeos residentes en nuestro país, pudieran contribuir a los gastos electorales de los partidos políticos, aunque esto sólo se aplica en las elecciones locales.
El control externo de la contabilidad económica y financiera de los partidos en los distintos países, se realiza por una serie de órganos, de diversa naturaleza jurídica, que ejercen esa responsabilidad de forma exclusiva o compartida. Así en España es el Tribunal de Cuentas el encargado de llevar a cabo dicha tarea.
Los partidos han de disponer por mandato imperativo de “registros contables” que informen con detalle sobre su estado financiero, por tanto, podemos observar como este control interno queda muy en el aire al dejarse en manos de los propios partidos.
Teniendo en cuenta la imposibilidad de la autofinanciación de los partidos, la doctrina ha planteado una serie de propuestas de reforma entre las que destacamos:
ü Fomentar las donaciones privadas, siendo recomendable que puedan ser desgravadas fiscalmente.
ü Todas las aportaciones privadas han de ser conocidas
ü Disminución del coste de las elecciones
ü Solucionar la falta de claridad de nuestra legislación a la hora de regular el sistema de sanciones, reforzándose por tanto la figura del Tribunal de Cuentas
ü Además el Tribunal de Cuentas debería realizar un total control y fiscalización sobre los partidos.
Para finalizar la autora sugiere algunas reflexiones que pueden ser de interés. En un primer término aboga por el principio de igualdad que deberían tener todos los partidos políticos a la hora de ser financiados, independientemente de su carácter parlamentario o extraparlamentario. Además se debería eliminar el doble criterio del voto y del escaño a la hora de financiar a los partidos ya que se convierte en un círculo vicioso, optar únicamente por el criterio del voto otorgaría un trato más equitativo.
En cuanto a los ingresos privados es necesario que los partidos se comprometan a devolverlos, además deberían limitarse los gastos durante la campaña electoral.
El Tribunal de Cuentas debería de tener una mayor capacidad y margen de decisión, también se echan en falta instancias intermedias.
Los partidos, al inicio de su historia, esto es los denominados partidos de “cuadros”, estaban caracterizados por una financiación típicamente liberal donde los candidatos que se presentaban por un determinado partido podían hacer frente al sufragio de una campaña electoral con su propio patrimonio, ya que la actividad política era ejercida por aquellos a los que su capacidad económica permitía tal actividad.
Con la extensión del sufragio universa y la aparición de los partidos de masas, se pasó a la necesidad de una financiación colectiva. Así los partidos procuraron intentar tener el máximo numero de afiliados posibles para que colaboraran con el pago de sus cuotas al mantenimiento del partido y por otro lado la inclusión en los parlamentos de clases populares permitió que se explicitara la demanda del que estos cargos públicos fueran remunerados para poder ejercer de una forma óptima su condición de representantes.
Tras la II Guerra Mundial y la constitucionalización de los partidos políticos, se produce un debate sobre la financiación de éstos, donde se les considera como instrumentos centrales de la democracia. Todo ello, por tanto, conllevaba a que los partidos pudieran verse como instrumentos que debían ser financiados por parte del Estado.
El estudio de la construcción de los partidos políticos en España pasa indiscutiblemente por ver el papel que jugaron los partidos en la consolidación del nuevo régimen democrático. Su consolidación sólo es factible cuando los partidos se han consolidado como actores políticos.
Así tras 1977, los partidos que consiguieran representación parlamentaria serían los que configurarán las pautas de actuación política en nuestro país.
Todas las cuestiones señaladas llevaron a que se dispusieran de una forma de doble financiación en los países democráticos: financiación privada y pública.
La privada seria aquella que se gesta durante el primer periodo de formación de los partidos, por cauces particulares no estatales. Mientras tanto la pública sería la que tiene su origen y articulación de forma oficial, es decir desde las arcas del Estado. Pasemos, pues, a analizar de forma somera cada uno de los elementos que la componen:
FINANCIACION PRIVADA
Cuotas de los afiliados: entendidas como el conjunto de aportaciones económicas e individuales que periódicamente los afiliados del partido aportan a la organización con carácter obligatorio.
Donaciones: son contribuciones económicas voluntarias no periódicas de carácter privado. Esta forma de financiación tiene el problema de que se puede limitar la independencia de la actuación de los partidos y que el interés general se ve mermado por otro de carácter particular. En el caso español, las donaciones están notablemente limitadas.
Prestamos y créditos: los partidos actúan como empresas que operan en el mercado económico, solicitando prestamos y créditos a bancos que imponen condiciones uniformes, para el conjunto de los partidos. En principio se deben dar condiciones de igualdad entre todos los partidos pero esto muchas veces no es así.
Gestión de patrimonio: se caracteriza porque los partidos actúan como si fueran empresas privadas o sirven como intermediarios para su administración.
Ingresos atípicos: son vías de financiación que no se encuentran dentro de la estricta legalidad y que están en la línea fronteriza de la corrupción y el delito. Las dos formas mas comunes son las aportaciones extranjeras y la practica conocida como sottogoverno.
FINANCIACION PUBLICA
La financiación pública directa: es aquella por la que los partidos políticos reciben directamente algún tipo de subvención con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Dentro de ésta, podemos encontrar:
financiación de gastos electorales; el estado subvenciona con una determinada cantidad teniendo en cuenta los resultados electorales obtenidos, por tanto son partidos que se han presentado a las elecciones anteriormente.
financiación de gastos permanentes; se da cuando el Estado subvenciona anualmente con una determinada cantidad los gastos ordinarios de los paritos y grupos parlamentarios en los periodos ínter electorales.
o La financiación pública indirecta: entendemos por tal la financiación pública, cuando el Gobierno o las instituciones públicas subvencionan de manera no directa a través de los Presupuestos Generales. Destacamos.
§ La financiación en especie; persigue el objetivo de dar práctica al principio de igualdad de oportunidades en la campaña electoral, así se da una forma de financiación por la que se proporcionan una serie de ventajas en especie. El ejemplo más claro es la cesión de espacios gratuitos de publicidad electoral.
§ Medidas fiscales especiales; consiste en un trato fiscal favorable por medio de exenciones o desgravaciones a los partidos. Esta forma es inexistente en el caso español.
§ Subvenciones a organizaciones relacionadas con los partidos; se produce cuando el Estado subvenciona indirectamente a los partidos en la medida en que son subvencionadas determinado tipo de organizaciones.
§ El “impuesto partidario”: se refiere a la detracción de un tanto por ciento del sueldo de los cargos públicos para el partido o grupo parlamentario, aunque esto varia mucho de la cultura política propia de cada partido.
Entrando a analizar, desde una perspectiva comparada, la financiación de los partidos en los países occidentales podemos encontrar dos grandes grupos: el europeo y el norteamericano, pero a su vez encontramos un caso peculiar y que configuraría un tercer modelo que seria el alemán. Pasemos pues a analizar de forma somera cada uno de los grupos:
MODELO TIPO EUROPEO. CASO FRANCES.
Analizamos en este modelo el caso francés ya que es el más paradigmático del mismo. Así como rasgo característico encontramos la importancia que tiene la financiación pública estatal de los partidos, esto es, responsabiliza al Estado de la financiación de los partidos, en un intento de evitar que algunas fuerzas sociales puedan influir en la vida política. Por tanto, se puede concluir que la financiación estatal no sólo es una realidad, sino también una necesidad deseable y exigible.
Así bajo estas premisas destacan dos prácticas como las más significativas en los países europeos, la primera es la necesidad de exigencia de ahorro y de limitación de los gastos de los partidos y los candidatos, la segunda se refiere al fomento de la financiación privada, en particular lo referido a donaciones.
MODELO ALEMAN.
En Alemania se produce una reflexión acerca de la necesidad de arraigar los partidos y por tanto su financiación a la propia sociedad civil. Así se llega a la conclusión de que los partidos no deben ser financiados en su totalidad por las instituciones públicas y también deben ser mantenidos por la propia sociedad.
Así la Ley de enero de 1994, se combina de forma peculiar la financiación privada y publica, así se concreta en que la financiación estatal no puede superar a los ingresos provenientes de cuotas y donaciones y que tampoco puede superar una cifra fija.
MODELO NORTEAMERICANO
Hace referencia no sólo a EEUU, sino a Canadá también. Cabe destacar tres sistemas de financiación:
1. Tax check-off , forma de financiación a través de la denominada “contribución fiscal ciudadana”. Así en el momento de realizar la declaración de la renta, el ciudadano decide a que partido financiar. Nos encontramos, junto al voto puramente electoral, el que se realiza cada año y que podría llamarse “voto financiero”.
2. Tax deduction y Tax credit, supone la autofinanciación que se apoya en la desgravación fiscal por donaciones a los partidos políticos. La donación va acompañada de un recibo oficial que indica la cantidad donada. Estas desgravaciones suponen un estimulo para las donaciones pequeñas por la mayor desgravación que se concede a estas.
3. Matching Fund, limitación del sistema publico al hacer depender éste de las fuentes de financiación privada. Los partidos reciben ayuda del Estado en función de las donaciones aportadas por los ciudadanos.
Según el autor, la crisis en la financiación de los partidos se corresponde más con el elemento público y no tanto con el de la financiación privada. Los problemas que esta forma de financiación pública han generado, ha llevado a un replanteamiento de las formas de financiación, especialmente en Europa.
Así en España, debemos diferenciar la postura de los tres grandes partidos nacionales: PP, PSOE, e IU. Para el PSOE es preciso realizar una reforma de la financiación donde siga siendo predominante la financiación pública. La posición representada por el PP apuesta por la potenciación de la de carácter privado, con el fin de romper la descompensación entre pública y privada. La propuesta de IU se centra en el predominio de la financiación pública, manteniendo los límites actuales de la financiación privada.
REGIMEN JURIDICO DE LOS PARTIDOS POLITICOS
MARIA DOLORES MARTINEZ CUEVAS
La Constitución española de 1978 no contempla expresamente como han de financiarse los partidos políticos. La ya derogada Ley 54/1978 contenía una serie de criterios conforme a los cuales se había de financiar la actividad de los partidos por parte del Estado, entre otros, que había un reglamento determinado para los partidos que se presentaban a las elecciones formando parte de coaliciones o federaciones, o que los ingresos de los partidos consistían en una cantidad fija en función de votos y escaños obtenidos.
La vigente Ley Orgánica 3/1987 regula esta cuestión con mayor amplitud y concreción. Contempla que las fuentes de financiación pueden ser tanto públicas como privadas, aunque con clara primacía de las públicas. Así desgranando los ingresos de financiación pública encontramos:
Subvenciones publicas por gastos en los comicios electorales
Subvenciones estatales a los partidos en el Congreso, Senado y Parlamentos autonómicos.
Subvenciones estatales con periodicidad anual
Por su parte los recursos financieros privados pueden provenir de:
Sus afiliados, a través de cuotas y aportaciones, o de sus simpatizantes, mediante herencias, legados, etc.
Los resultados de las actividades propias de los partidos.
Los recursos procedentes de “otras aportaciones”
Los créditos que acuerden con las entidades financieras
Continuando con la mencionada ley, observamos que establece que dos terceras partes de la cantidad anual se repartirá entre aquellos partidos con representación en el congreso en función del número de votos, repartiéndose el tercio restante en función del número de escaños.
La ley dedica el doble al reparto por votos que al reparto por escaños, por otro lado los votos recibidos por partidos extraparlamentarios no está previsto que se premien con financiación pública alguna.
Lo que no parece razonable es asignar subvenciones en base al resultado de un cálculo que es a todos los efectos de equidad dudosa, esto es, la ley d´Hondt.
La Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General, prohibe las contribuciones que entidades o personas extranjeras puedan realizar para afrontar los gastos electorales, con la excepción de si se trata con cargo a los Presupuestos de la UE. Aun así hubo de reformarse la LOREG, tras entrar en vigor el Tratado de la UE para posibilitar que los ciudadanos europeos residentes en nuestro país, pudieran contribuir a los gastos electorales de los partidos políticos, aunque esto sólo se aplica en las elecciones locales.
El control externo de la contabilidad económica y financiera de los partidos en los distintos países, se realiza por una serie de órganos, de diversa naturaleza jurídica, que ejercen esa responsabilidad de forma exclusiva o compartida. Así en España es el Tribunal de Cuentas el encargado de llevar a cabo dicha tarea.
Los partidos han de disponer por mandato imperativo de “registros contables” que informen con detalle sobre su estado financiero, por tanto, podemos observar como este control interno queda muy en el aire al dejarse en manos de los propios partidos.
Teniendo en cuenta la imposibilidad de la autofinanciación de los partidos, la doctrina ha planteado una serie de propuestas de reforma entre las que destacamos:
ü Fomentar las donaciones privadas, siendo recomendable que puedan ser desgravadas fiscalmente.
ü Todas las aportaciones privadas han de ser conocidas
ü Disminución del coste de las elecciones
ü Solucionar la falta de claridad de nuestra legislación a la hora de regular el sistema de sanciones, reforzándose por tanto la figura del Tribunal de Cuentas
ü Además el Tribunal de Cuentas debería realizar un total control y fiscalización sobre los partidos.
Para finalizar la autora sugiere algunas reflexiones que pueden ser de interés. En un primer término aboga por el principio de igualdad que deberían tener todos los partidos políticos a la hora de ser financiados, independientemente de su carácter parlamentario o extraparlamentario. Además se debería eliminar el doble criterio del voto y del escaño a la hora de financiar a los partidos ya que se convierte en un círculo vicioso, optar únicamente por el criterio del voto otorgaría un trato más equitativo.
En cuanto a los ingresos privados es necesario que los partidos se comprometan a devolverlos, además deberían limitarse los gastos durante la campaña electoral.
El Tribunal de Cuentas debería de tener una mayor capacidad y margen de decisión, también se echan en falta instancias intermedias.
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