LA INSTITUCIONALIZACION DE LOS PARTIDOS POLITICOS. A partir de un texto de A. Panebianco

A. Panebianco intenta, a la hora de analizar los partidos políticos, el paso de un análisis estático de tipo lógico-deductivo, a un análisis dinámico de tipo histórico-inductivo. Para ello, se centra en dos momentos capitales en la vida de un partido como lo son, el modelo que se establece en el partido cuando se origina y en segundo lugar el de su institucionalización.
En el inicio de su reflexión Panebianco realiza una crítica velada a la escasez de estudio al respecto de la teoría de la formación de los partidos. Esta teoría, se detiene en Duverger y en su distinción entre partidos de creación interna, esto es de origen parlamentario, y partidos de creación externa. Por tanto resulta del todo insuficiente a la vista de la complejidad de la materia de los partidos políticos.
Se ha de recurrir a un estudio más complejo para el estudio de los procesos de formación de un partido, así Panebianco destaca tres factores que contribuyen a definir el modelo originario particular de cada partido.
El primero tiene que ver con el modo en que se inicia y se desarrolla la construcción de la organización, esta puede producirse o por penetración territorial o por difusión territorial o por una combinación de ambas modalidades.
El segundo factor que juega un papel importante es la presencia o ausencia de una institución externa que “patrocinen” el nacimiento del partido. Este factor cambia la fuente de legitimación de los líderes.
El tercer factor a considerar viene dado por el carácter carismático o no de la formación del partido, esto consiste en establecer de forma clara si el partido es una criatura o el vehiculo de afirmación de un líder carismático.
En esta fase de gestación del partido, los lideres sean carismáticos o no juegan un papel fundamental, ya que elaboran las metas ideológicas del partido, seleccionan su base social, etc. En esta fase es donde se construye una identidad colectiva que es el instrumento para la realización de determinados objetivos. Por tanto, entramos en la segunda fase a la que Panebianco dedica su estudio, que es la de la institucionalización de la organización que constituye un salto de calidad, definiendo este proceso como aquel por el que la organización incorpora los valores y fines de los fundadores del partido. Para Selznick este proceso implica el paso de la organización “fungible” a la institución.
Esta evolución provoca dos procesos que se desarrollan de forma simultánea:
El desarrollo de intereses en el mantenimiento de la organización.
El desarrollo y la difusión de lealtades organizativas.
Ambos procesos están ligados a un sistema interno de incentivos, que a su vez podemos diferenciarlos entre selectivos a algunos de sus miembros, y colectivos (de identidad) tanto o los militantes como a usuarios externos (simpatizantes). Si este proceso de incentivos no se da tampoco tendrá lugar el de la institucionalización, estando ambos íntimante ligados.
Pero no sólo podemos establecer la distinción entre partidos institucionalizados y aquellos que no lo están, sino que esta cuestión es más compleja, así podemos encontrar partidos cuyo grado de institucionalización es distinto y aunque todos lo tienen que hacer para sobrevivir no lo hacen con la misma intensidad, lo que desembocará en el establecimiento de instituciones fuertes o débiles. De todo ello extrae Panebianco la tesis principal de este texto que es que los partidos se diferencian principalmente por el grado de institucionalización alcanzado.
Panebianco mide el grado de institucionalización según dos dimensiones.
El grado de autonomía respecto al ambiente alcanzado por la organización. La autonomía existe cuando la organización desarrolla su capacidad para controlar directamente los procesos de intercambio con el ambiente. Cuanto más autónoma sea, mayor grado de control puede ejercer sobre su entorno. El “tipo ideal” del partido de masas descrito por Duverger, corresponde, desde el punto de vista de la autonomía con respecto al ambiente, el mayor grado de institucionalización posible, donde el partido controla las fuentes de financiación, las organizaciones próximas al partido, elige a sus cuadros dirigentes, etc.
Al otro extremo se encontraría el partido con una autonomía respecto al ambiente debilísima, que depende del factor exterior para las funciones anteriormente expuestas. Ambos casos son límites, ningún partido se encuentra en ninguno de los dos extremos sino en una síntesis de ambos.
El grado de sistematización, de interdependencia entre las distintas partes de la organización, referida a la coherencia estructural interna de la organización. El grado de sistematización es bajo si el partido deja amplia autonomía a sus propios subsistemas internos, por el contrario el grado elevado de sistematización implica una fuerte interdependencia entre las diversas subunidades. Todo esto redundará en la estructura organizativa de modo que la baja sistematización creará heterogeneidad organizativa y por el contrario la homogeneidad entre las subunidades será característico de las organizaciones con elevado nivel de sistematización.
Con un gráfico muy explicativo, Panebianco nos explica en el texto que ambas dimensiones están ligadas entre sí, en el sentido de que un bajo nivel de sistematización organizativa implica una débil autonomía respecto al ambiente, y viceversa.
Los partidos institucionalizados poseen mas defensas frente a los retos que el entorno le ofrece, pero esto no quiere decir que no sean vulnerables, ya que cuando suceda una crisis que golpee una parte de la organización, esta repercutirá en el conjunto del partido debido a la interrelación existente. Por el contrario en aquellas organizaciones donde la sistematización es baja, la relativa autonomía entre las partes hace que se pueda aislar la crisis más fácilmente.
Los partidos fuertemente institucionalizados limitan el radio de acción de sus actores internos imponiéndose la organización sobre estos, así que son partidos donde los cambios son lentos y las maniobras penosas, partidos que fácilmente se pueden romper por su excesiva rigidez. En cambio, en los partidos menos institucionalizados existe un margen de autonomía mayor de los actores, donde se pueden experimentar transformaciones repentinas.
Panebianco establece cinco indicadores para referirse al grado de institucionalización de un partido político, estos son:
El grado de desarrollo de la organización extraparlamentaria central.
El grado de homogeneidad entre las subunidades organizativas del mismo nivel jerárquico.
Las modalidades de financiación, dependiendo de la regularidad y de la pluralidad de fuentes.
Las relaciones con las organizaciones cercanas al partido.
El grado de correspondencia entre las normas estatutarias y la constitución material del partido.
Panebianco afirma que cuando mas débil es la institucionalización más dividida está la coalición dominante, es decir que menos organizados estarán los grupos internos y por el contrario, cuanto más elevada sea la institucionalización más cohesionada estará la coalición dominante, por tanto más organizados estarán estos grupos internos.
La “estructura de las oportunidades”, esto es las modalidades en las que se desarrolla la política de competición interna y por tanto el reclutamiento de las élites varía de forma fundamental dependiendo del grado de institucionalización. En los partidos fuertemente institucionalizados, este reclutamiento suele seguir un proceso centrípeto, es decir, que existe un centro fuerte por el que hay que hacerse captar por parte de los “arribistas”. Mientras tanto en el lado contrario (institucionalización débil), el proceso que se lleva a cabo para este reclutamiento es de forma centrífuga, es decir, que para ascender será necesario caracterizarse políticamente como parte de un grupo contra todos los demás grupos.
La diferencia entre las élites de un tipo y otro de partido vienen marcadas porque mientras en las organizaciones más fuertemente institucionalizadas las élites serán más bien de tipo “profesional” y su ascenso será configurada como una auténtica carrera de integración vertical; en el otro extremo de partido, éstas serán más bien del tipo “civil”, con una integración horizontal.
Por último las relaciones de clientela con sus usuarios externos son menores en los institucionalizados al el contrario que en los escasamente institucionalizados.
No olvidemos que estos dos tipos ideales de partido son exactamente eso, tipos, y que ningún partido puede identificarse plenamente con uno u otro.
Panebianco pasa en la siguiente parte del texto a ver como las diferentes variables (modelo originario de partido-concepto de institucionalización) se enlazan entre sí.
La primera, hace referencia al desarrollo organizativo, por penetración que tiende a producir una institución fuerte y por penetración donde ocurre lo contrario.
La relación que existe entre la presencia de una organización “patrocinadora” externa y su grado de institucionalización es que si ésta existe el proceso desembocaría en una institución débil. Por tanto es más fácil que los procesos de institucionalización fuerte se produzcan en partidos de legitimación “interna”; la excepción a esta regla la encontramos en los partidos comunistas patrocinados por la KOMINTERN, los cuales desarrollaron procesos de elevada institucionalización.
En último lugar el factor del liderazgo carismático merece un aparte. El carisma puede ir asociado tanto a un desarrollo por penetración como por difusión, aunque la más probable es esta última. Pero la presencia del carisma es incompatible con la presencia simultánea de una organización patrocinadora, son mutuamente incompatibles. El carisma rompe, por tanto, el vínculo establecido entre el grado de institucionalización y el de cohesión de la coalición dominante, por el cual cuanto más elevada era la institucionalización más unida aparecía la coalición dominante.
También en estos partidos, el reclutamiento de las élites se hace de forma centrípeta, pero esto se produce antes de que se lleve a cabo la institucionalización.
De todos modos la institucionalización de un partido carismático es un acontecimiento rarísimo, ya que pocos consiguen sobrevivir a su fundador.